Panjang Jalan Penentu Arah Perekonomian

Laporan Utama
1 Oktober 2021
OLEH: Hendaru Tri Hanggoro
Panjang Jalan Penentu Arah Perekonomian

Kajian dan rumusan kebijakan fiskal dibuat menyesuaikan keadaan di masyarakat. Dalam kondisi darurat, tugas ini menjadi lebih berat.

Menteri Keuangan Sri Mulyani berpidato di hadapan anggota DPR pada 20 Mei 2021. Pidatonya memaparkan Kerangka Ekonomi Makro (KEM) dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal (PPKF) pemerintah untuk 2022. KEM-PPKF digunakan sebagai bahan pembicaraan pendahuluan dalam penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) Tahun 2022.  “Disusun dalam kondisi ketidakpastian yang luar biasa, akibat pandemi COVID-19 yang masih terus berlangsung,” kata Sri Mulyani memulai pidatonya.

Sri Mulyani lalu menceritakan kondisi sulit selama pandemi. Bukan hanya keselamatan jiwa bersama yang terancam tapi juga konsekuensi terhadap perekonomian yang sangat berat.  Defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tahun 2020 mencapai 6.1 persen dari Produk Domestik Bruto (PDB). Pendapatan negara menyusut hingga -16,0 persen, sedangkan pengeluarannya membengkak jadi 12,3 persen. Resesi ekonomi pun tak terhindarkan. 

Kondisi tersebut membuat penyusunan KEM-PPKF, yang berisi ulasan mendalam tentang gambaran dan skenario arah kebijakan ekonomi dan fiskal, lebih dinamis daripada tahun-tahun sebelumnya.

Kebijakan fiskal merupakan kebijakan pemerintah untuk mengarahkan kondisi perekonomian ke arah yang lebih baik. Biasanya dengan mengubah atau memperbarui penerimaan dan pengeluaran negara. Tujuan umum yang ingin dicapai oleh kebijakan fiskal antara lain mendukung kestabilan ekonomi, pertumbuhan ekonomi, dan penciptaan lapangan kerja. 

Pokok-pokok kebijakan fiskal mencakup arah kebijakan makro fiskal; kebijakan pendapatan negara yang terdiri dari penerimaan perpajakan, penerimaan negara bukan pajak, dan hibah; belanja negara baik pemerintah pusat maupun kebijakan transfer ke daerah dan dana desa (TKDD); dan kebijakan pembiayaan. Komponen-komponen tersebut dikumpulkan dan dihitung oleh Badan Kebijakan Fiskal (BKF) dengan mempertimbangkan keadaan sosial, politik, dan ekonomi domestik maupun global. Semua itu lalu disusun menjadi APBN.

BKF sendiri merupakan unit setingkat eselon I di bawah Kementerian Keuangan yang memiliki peran strategis sebagai perumus kebijakan fiskal dan sektor keuangan. Lingkup tugasnya meliputi ekonomi makro, pendapatan negara, belanja negara, pembiayaan, sektor keuangan, dan kerja sama internasional.

Secara kelembagaan, BKF relatif baru terbentuk. BKF baru muncul pada 2006. Tapi secara peran, fungsi, dan tugas, BKF telah berjalan sejak 1969.

Cikal-bakal BKF tak lepas dari penyusunan Nota Keuangan, secara harafiah adalah nota yang menjelaskan RAPBN, pada awal Orde Baru. Penyusunan kebijakan fiskal kala itu dilakukan oleh Staf Pribadi Menteri Keuangan atau biasa disingkat SPRI Menteri Keuangan. Sebelum masa ini penyusunan kebijakan fiskal tidak terkumpul dalam satu organisasi khusus. 

 

Suasana pembangunan di Jakarta tahun 1949-an (sumber foto: Geheugen Delpher)

RODA REPUBLIK BERPUTAR

Struktur Kementerian Keuangan pada awal kemerdekaan terdiri lima pejabatan (sekarang setara eselon I). Pejabatan Umum mengurusi urusan kepegawaian, perbendaharaan, dan rumah tangga. Pejabatan Keuangan bergerak di bidang anggaran negara, pembendaharaan dan kas, uang, bank, dan kredit. Pejabatan Pajak bekerja di ranah perpajakan dan bea cukai. 

Pejabatan Resi Candu dan Garam bertugas memaksimalkan penjualan candu dan garam untuk upaya mempertahankan kemerdekaan. Terakhir, Pejabatan Pegadaian fokus pada kebijaksanaan gadai-menggadai. Dari struktur itu, kebijaksanaan fiskal sebenarnya ada di seluruh pejabatan. 

Selama masa awal kemerdekaan, kebijakan fiskal ditujukan untuk mempertahankan kemerdekaan daripada pembangunan infrastruktur. Pencarian sumber-sumber dana digalakkan melalui berbagai cara seperti dari fonds (dana) kemerdekaan, pinjaman nasional, pajak, bantuan luar negeri, perkebunan, pertambangan, dan candu. 

Tekanan terhadap ekonomi Indonesia cukup berat. Sektor produksi hancur, ekspor hampir tidak ada, dan inflasi tinggi. Kebijakan fiskal tak bisa disusun secara rapi. APBN pun selalu telat dibuat dan diserahkan sehingga pemerintah tak punya kebijakan fiskal yang jelas untuk mengatasi masalah ekonomi. 

Karena itu, pemerintah Republik terpaksa menerapkan deficit financing, “yaitu menciptakan daya beli melalui pengeluaran uang kertas”, sebut Oey Beng To dalam Sejarah Kebijakan Moneter di Indonesia Jilid 1 (1945-1958). Tujuannya menjaga agar roda Republik tetap berputar.

Setelah penyerahan kedaulatan pada 1949, beban ekonomi pemerintah semakin berat sebab Indonesia mewarisi hutang Hindia Belanda. Konferensi Meja Bundar pada 1949 pun mewajibkan pemerintah Indonesia merundingkan hal-hal tertentu mengenai kebijakan fundamental di bidang ekonomi, termasuk kebijakan fiskal. 

Selama dekade 1950-an, situasi keamanan dan politik belum cukup stabil. Defisit anggaran terus berlangsung setiap tahunnya. Pemerintah berupaya menyusun kebijakan fiskal yang sehat dan bijaksana untuk menekan defisit anggaran dan membuatnya jadi seimbang. Antara lain dengan menghidupkan kembali sektor produksi tambang (minyak, emas, dan batubara) serta perkebunan untuk perdagangan internasional. 

“Antara tahun 1951-58 sistem fiskal Indonesia sangat tergantung pada sumber penerimaan yang berasal dari perdagangan internasional,” terang Anne Booth dan Peter McCowley dalam “Kebijaksanaan Fiskal”, tersua di Ekonomi Orde Baru.

Dekade ini mencatatkan pengeluaran pemerintah yang cukup besar untuk meredam gejolak politik dan keamanan di daerah seperti Sumatra dan Sulawesi. Kemudian disusul kampanye militer merebut Irian Barat (kini, Papua) dari Belanda dan konfrontasi dengan Malaysia. Kesulitan-kesulitan selama dekade ini menghambat penerapan kebijakan fiskal.

“Anggaran belanja seimbang (balance budget) dalam rangka kebijakan fiskal tidak pernah dapat diusahakan, apalagi tercapai,” tulis Oey. 

Situasi ini berlangsung hingga awal Orde Baru.

Suasana Indonesia 1950-an masih belum stabil (sumber foto: Geheugen Delpher)

MENGHADAPI KRISIS

Peralihan kekuasaan dari Sukarno ke Soeharto mengawali era baru dalam penyusunan dan penerapan kebijakan fiskal. Kebijakan fiskal di bidang anggaran diarahkan untuk memenuhi lima hal: keseimbangan anggaran, peningkatan tabungan pemerintah, penguatan pajak, pengeluaran produktif, dan pemanfaatan maksimal sumber dalam negeri. Di bidang penerimaan, kebijakan fiskal terbagi dalam tiga bidang: penerimaan dalam negeri bukan minyak, penerimaan pajak minyak, dan penerimaan pinjaman luar negeri.

Arsitek utama dalam kebijakan fiskal tersebut adalah Menteri Keuangan Ali Wardhana. Dia menerapkan sistem anggaran berimbang, yang menempatkan kebutuhan fiskal sama besar dengan kapasitas yang dihimpun.

Penerapan anggaran berimbangan tidaklah selalu mudah. Bahkan, dalam tulisannya untuk buku Kesan Para Sahabat tentang Widjojo Nitisastro, Ali menyebut, “Tahun-tahun pertama pelaksanaan anggaran berimbang ini mendapat banyak tantangan dari para anggota kabinet yang merasa bahwa ruang geraknya menjadi terbatas.”

Terbukti, kendati sebagian besar penerimaan negara sebenarnya bersumber dari utang luar negeri, kebijakan APBN berimbang sukses menurunkan angka inflasi. Tak heran jika Ali Wardhana kerap disebut sebagai Menteri Keuangan pertama yang membangun fondasi disiplin kebijakan fiskal.

Kebijakan fiskal berhasil mengerek pertumbuhan ekonomi hingga 1980-an. Radius Prawiro, pengganti Ali Wardhana sebagai Menteri Keuangan, menyebut keberhasilan itu sebagian besar karena andil penerimaan dari sektor migas. Ditambah lagi dengan adanya boom minyak pada 1970-an. Harga minyak yang meroket memungkinkan pemerintah memperluas program pembangunan tanpa mengorbankan stabilitas ekonomi. “Rejeki tak terduga,” kata Radius dalam Pergulatan Indonesia Membangun Ekonomi.

Tapi masa keemasan itu berakhir pada pertengahan dekade 1980-an. Harga minyak anjlok. Indonesia kehilangan sebagian besar pendapatannya sehingga perekonomiannya memasuki masa kritis. Pemerintah harus mengambil kebijakan yang tepat agar tak terjerumus lebih dalam. 

Tanpa menunda-nunda, pemerintah mengambil tindakan penyesuaian berupa dua kali devaluasi, penjadwalan kembali secara besar-besaran proyek, dan kebijakan fiskal yang ketat sepanjang tahun 1980-an. 

“Tidak banyak negara di dunia yang dapat menggunakan kebijakan fiskalnya untuk menanggung beban penyesuaian seperti Indonesia,” catat Boediono dalam tulisannya untuk buku Kesan Para Sahabat tentang Widjojo Nitisastro

Selain itu, Indonesia dengan jernih melihat ke depan dan memutuskan untuk secepat mungkin melepaskan diri dari ketergantungannya pada minyak sebagai sumber dana pembangunan. Serentetan paket deregulasi dan reformasi yang menyangkut berbagai bidang diluncurkan sepanjang tahun 1980-an. Mendorong ekspor nonmigas, meningkatkan penerimaan pajak, iklim usaha dan daya saing.

“Sekarang, ekonomi kita alive and well dan minyak bumi, meskipun masih sangat penting, tidak lagi akan menimbulkan akibat-akibat fatal, seandainya harganya bergejolak. Di dunia internasional, pengalaman Indonesia tercatat sebagai salah satu contoh structural adjustment yang berhasil,” tambah Boediono.

Berkat kebijakan fiskal yang tepat, perekonomian Indonesia kembali tumbuh. Bahkan memasuki 1990-an tingkat pertumbuhan ekonomi mencapai rata-rata 7 persen dan menjadikan Indonesia sebagai salah satu negara dengan perekonomian terkuat di Asia. Sebaliknya, posisi utang menunjukan pertumbuhan negatif. 

 

DUKUNGAN UNIT KHUSUS

Penyusunan teknis kebijakan fiskal berada di tangan Staf Pribadi Menteri Keuangan sejak 1969. Baru pada 1975, penyusunan teknis itu beralih ke badan khusus, yaitu Biro Perencanaan dan Penelitian Sekretariat Jenderal Departemen Keuangan. Namun, pembangunan yang bergerak cepat dan dinamis membutuhkan dukungan dari sebuah unit khusus.

Pada 1985, Departemen Keuangan membentuk Pusat Penyusunan dan Analisa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (PPA-APBN), suatu unit organisasi setingkat eselon II yang khusus menangani penyusunan Nota Keuangan dan RAPBN. PPA-APBN bertindak pula sebagai badan yang mengorganisasikan penyusunan kebijakan fiskal. PPA-APBN bertanggungjawab langsung kepada Menteri Keuangan.

“Dalam rangka mempertajam analisa terhadap penyelenggaraan keuangan negara, analisa perkembangan moneter dan perkreditan, analisa perkembangan perusahaan transnasional, analisa kerja sama teknik luar negeri dan mempersiapkan penyusunan rancangan APBN,” urai Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. 

Tapi dua tahun kemudian badan ini berubah menjadi Badan Analisa Keuangan Negara Perkreditan dan Neraca Pembayaran (BAKNP&NP), unit setingkat eselon I. Perubahan ini menyikapi kondisi perbankan swasta yang tumbuh pesat setelah pemerintah melonggarkan syarat pendirian bank swasta sesuai semangat deregulasi ekonomi. Penyusunan Nota Keuangan dan RAPBN juga terkait erat bukan hanya dengan perkembangan keuangan negara tetapi juga dengan perkreditan dan neraca pembayaran.

Unit ini melaksanakan tugas dan fungsi yang merupakan penggabungan tugas dan fungsi PPA-APBN dengan sebagian tugas dan fungsi Direktorat Jenderal Moneter Luar Negeri dan Direktorat Pembinaan Kekayaan Negara, Direktorat Jenderal Moneter Dalam Negeri.

Perkembangan lain terjadi pada 1990-an. Pemerintah mulai menggenjot penerimaan dari sektor pajak dan nonmigas. Ini membuat tugas dan fungsi BKNP&NP pun ikut bergerak dinamis. Di sisi lain BAKNP&NP mendapat tambahan fungsi penelitian dan pengembangan. Maka, pada 1993 BAKNP&NP berubah menjadi Badan Analisa Keuangan dan Moneter (BAKM). 

“Seiring dengan kompleksitas dan perkembangan APBN, penerimaan pajak dan bukan pajak, penerimaan investasi pemerintah, perkembangan pengeluaran bukan modal dan hasil-hasil pembangunan, hubungan lembaga-lembaga internasional,” terang Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed).

BAKM terdiri dari lima unit eselon II, yaitu Biro Analisa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Biro Analisa Moneter, Biro Analisa Keuangan Daerah, dan Biro Pengkajian Ekonomi dan Keuangan, serta Sekretariat Badan.

 

REFORMASI FISKAL

Kisah sukses pertumbuhan ekonomi Orde Baru yang didengung-dengungkan ternyata menyimpan keropos pada fondasinya. Fondasi itu ambruk pada 1998. Diikuti pula oleh ambruknya tatanan politik Orde Baru. 

Situasi ini membuat APBN mengalami tekanan yang sangat berat sehingga mengalami defisit sebesar 8,5 persen PDB. Kendati penerimaan sektor migas mengalami kenaikan drastis, namun beban subsidi BBM juga mengalami lonjakan fantastis. Pertumbuhan ekonomi pun mengalami kontraksi yang dalam: -13,1 persen.

Situasi ini mendorong pemerintah melakukan pinjaman ke Dana Moneter Internasional (IMF). Sejak itu utang luar negeri pemerintah membengkak. Demikian pula dengan utang dalam negeri pemerintah sebagai dampak program penyelamatan sektor perbankan.

Kewajiban utang pemerintah memberi tekanan yang besar kepada APBN sehingga mengurangi kemampuan pemerintah untuk melakukan stimulus fiskal bagi pertumbuhan ekonomi. Reformasi fiskal pun dilakukan dengan fokus pada restrukturisasi utang pemerintah dan menjaga kesinambungan fiskal. 

Secara berangsur-angsur, defisit APBN dapat dipulihkan ke angka yang relatif aman. Risiko utang pemerintah pun sudah dapat dikendalikan dan menurun drastis. Apalagi UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara secara eksplisit membatasi defisit APBN tidak boleh lebih dari 3 persen PDB dan menjaga rasio utang pemerintah maksimal 60 persen PDB. 

Setelah itu reformasi fiskal tidak lagi fokus pada sisi pembiayaan tapi pendapatan dan belanja negara. Khusus mengenai pendapatan memang masih butuh kerja keras. Salah satu upaya yang sudah ditempuh antara lain program amnesti pajak. Tantangan lain datang dari situasi perekonomian global yang mengalami pertumbuhan rendah.

Saat ini kebijakan fiskal konsisten mendukung pembangunan manusia melalui efektivitas anggaran pendidikan, kesehatan, dan program perlindungan sosial. Serta mendorong pembangunan infrastrukur dan penguatan desentralisasi fiskal.

Suasana rapat paripurna di DPR (dokumentasi Biro KLI)

REKOMENDASI YANG KREDIBEL

Semangat reformasi menuntut transparansi penyelenggaraan negara yang bersih dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Menyikapi tuntutan ini, Kementerian Keuangan merombak struktur birokrasinya. BAKM diubah menjadi Badan Analisa Fiskal (BAF) pada 2001. Penataan organisasi ini memisahkan Biro Analisa Keuangan Daerah dan mengembangkan Pusat Analisa APBN menjadi dua Pusat, yaitu Pusat Analisa Pendapatan Negara dan Pembiayaan Anggaran serta Pusat Analisa Belanja Negara.

Diharapkan perubahan ini dapat menghadirkan “pengelolaan APBN yang kredibel dan prudent dan dapat memberikan rekomendasi yang kredibel bagi perumus dan pelaksana kebijakan yang dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal.” 

Perubahan kondisi politik, sosial, ekonomi Indonesia yang cepat lagi-lagi mendorong struktur birokrasi agar berlari mengejarnya. Seiring kuatnya dorongan peningkatan kinerja dan efisiensi birokrasi, dibentuklah Badan Pengkajian Ekonomi, Keuangan, dan Kerjasama Internasional (BAPEKKI) pada 2004. 

BAPEKKI merupakan penggabungan beberapa unit eselon II yang berasal dari BAF, Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan dan Pendapatan Daerah (Dirjen PKPD), serta Biro Kerjasama Luar Negeri dari Sekretariat Jenderal Departemen Keuangan.

BAPEKKI terdiri dari enam unit eselon II, yaitu Pusat Pengkajian Ekonomi dan Keuangan (Puspeku), Pusat Pengkajian Perkajian Perpajakan, Kepabeanan dan Penerimaan Negara Bukan Pajak (Puspakep), Pusat Pengkajian Ekonomi dan Keuangan Daerah (Puspekda), Pusat Evaluasi Pajak dan Retribusi Daerah (Puseparda), Pusat Kerjasama Internasional (Puskerin), serta Sekretariat Badan.

BAPEKKI hanya bertahan selama dua tahun. Pada 2006, BAPEKKI mengalami penyempurnaan tugas dan fungsinya menjadi unit perumus rekomendasi kebijakan dengan berbasis analisis dan kajian atau lebih dikenal dengan research based policy. BAPEKKI diubah menjadi Badan Kebijakan Fiskal (BKF). 

BKF memiliki enam unit eselon 2, yaitu Pusat Kebijakan Pendapatan Negara, Pusat Kebijakan Belanja Negara, Pusat Kebijakan Ekonomi dan Keuangan, Pusat Pengelolaan Risiko Fiskal, Pusat Kerjasama Internasional serta Sekretariat Badan. Tahun 2008, BKF melakukan sedikit penyesuaian tugas dan fungsi sehingga struktur organisasi di lingkungan BKF menjadi Pusat Kebijakan Pendapatan Negara, Pusat Kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Pusat Kebijakan Ekonomi Makro, Pusat Pengelolaan Risiko Fiskal, Pusat Kebijakan Kerja Sama Internasional, dan Sekretariat Badan Kebijakan Fiskal.

Selanjutnya pada 2009 dilakukan kembali penyesuaian tugas dan fungsi BKF. Perubahan utama adalah memecah Pusat Kerja Sama Internasional menjadi dua unit eselon II dengan pertimbangan beban kerja yang semakin tinggi dan penambahan fungsi terkait kebijakan pembiayaan perubahan iklim. Pusat Kerja Sama Internasional dipecah menjadi Pusat Kebijakan Pembiayaan Perubahan Iklim dan Multilateral dan Pusat Kebijakan Regional dan Bilateral.

Hingga kini penyebutan badan yang menyusun kajian dan rumusan fiskal ini masih dipertahankan. Tapi struktur organisasi di dalamnya terus mengalami penyesuaian. Termasuk tugas dan fungsinya. Misalnya, sejak 2015, fungsi perumusan kebijakan sektor keuangan yang sebelumnya berada di tangan Badan Pengawas Pasar Modal dan Lembaga Keuangan (Bapepam-LK) dilaksanakan oleh BKF, di bawah Pusat Kebijakan Sektor Keuangan.

Perubahan struktur internal BKF diharapkan mampu meningkatkan kualitas kajian, rekomendasi, dan penyusunan kebijakan fiskal. BKF juga dituntut untuk tetap menghadirkan kajian dan rekomendasi kebijakan fiskal yang berkualitas, ilmiah dan akuntabel. Sebuah tugas yang tak ringan.


Hendaru Tri Hanggoro